Dossier : Les partenariats public-privé
-Les partenariats public-privé : Un nouveau mode de la commande publique-Le montage d’un dossier-Les partenariats public-privé : un atout pour le ferroviaire-Les partenariats public-privé au service des pays en développement
Finances publiques et activité économique
Les partenariats public-privé
Le problème du financement de l’investissement public s’est toujours posé : permettre à la personne publique de transférer sur une (ou plusieurs) personne(s) privée(s) la réalisation d’un investissement, celle(s)-ci se rémunérant avec les recettes provenant de l’exploitation de cet investissement, est une pratique ancienne. Le partenariat public-privé (PPP) complète les deux procédures utilisées jusqu’à présent pour l’investissement public : le marché public et la délégation de service public.
Le PPP est un mode de commande publique dans lequel la collectivité assume la rémunération du partenaire privé via le paiement de loyers. Les premiers textes législatifs d’août 2002 (loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et loi d’orientation et de programmation pour la justice) et l’ordonnance « Santé » ont concerné l’immobilier. L’élargissement à tous les secteurs a été réalisé par l’Ordonnance « partenariats public-privé » de juillet 2004.
Les PPP reposent sur un système de passation de contrat après évaluation préalable – pivot de la réforme – et mise en concurrence au moyen du « dialogue compétitif » qui comprend une analyse approfondie de la répartition des risques.
Les partenariats public-privé : Un nouveau mode de la commande publique
La jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat a conféré aux contrats de partenariat un statut dérogatoire à la commande publique. Ils doivent donc répondre dans leur mise en œuvre aux critères spécifiques de « condition d’urgence » et de « complexité ».
Au-delà, il s’agit de prendre en compte les conséquences de la présence, dans les montages PPP, du volet financier au travers du critère de la « bancabilité », c'est-à-dire l’analyse des retombées financières de l’opération du point de vue du banquier qui en supportera le financement. Cette analyse intégrera également l’aspect fiscal du projet.
En effet, en temps que nouveau mode de la commande publique, le PPP a été orienté par le législateur vers une neutralité fiscale propre à laisser aux collectivités le choix entre maîtrise d’ouvrage publique ou privée.
Le document source : Serge Bayard, Inspecteur général des Finances, directeur des marchés de l’immobilier et des partenariats public-privé de la Caisse nationale des Caisses d’épargne (article publié dans La Revue du Trésor*, n°3-4 ; mars-avril 2007) (3 pages)
*Les articles publiés dans La Revue du Trésor n’engagent que la responsabilité de leurs auteurs
Sites utiles
La Mission d’appui à la réalisation des contrats de partenariat public-privé
Autres documents
Ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat
Le montage d’un dossier
Le PPP (Partenariat public-privé), qui inclut les contrats de partenariat proprement dit, les BEA (baux emphytéotiques administratifs) et les montages en AOT (autorisation d’occupation temporaire du domaine public) n’est pas seulement un mode de financement de l’investissement public mais également un mode de gestion publique et un instrument de modernisation de l’action administrative. Cela implique pour l’Administration de mieux évaluer ses besoins et de penser un projet dans sa globalité, en se situant plus dans une logique de contrôleur.
Avant de recourir à un PPP, il est essentiel de s’interroger si d’autres formes contractuelles ne sont pas plus adaptées : le PPP s’impose notamment lorsque l’on a besoin d’une prestation globalisée, incluant la conception, la construction, le financement, la gestion ou la maintenance. Mais certains services comme la sécurité et l’accueil peuvent être conservés en régie.
Dans la phase de démarrage concret du projet, l’Administration doit adopter une organisation de projet, qui transcende ses organigrammes habituels pour une meilleure efficacité, avec un chef et un comité de projet. Elle doit également s’entourer de conseils internes – avec la MAPPP (Mission d’appui à la réalisation des contrats de partenariat) notamment – et externes, et ceci tant au plan financier et juridique que technique.
A ce stade, la rédaction du programme fonctionnel est de première importance car ce document devient intangible une fois transmis aux candidats. La saisine de la MAPPP est obligatoire pour les contrats de partenariat de l’Etat, et facultative, bien que vivement recommandée, pour ceux des collectivités territoriales. L’avis d’appel à candidatures est le premier acte de procédure contraignant car, par la suite, les choix faits par l’Administration ne pourront plus faire l’objet de modifications, par exemple les critères d’attribution.
Les partenariats public-privé : un atout pour le ferroviaire
Depuis la loi du 5 janvier 2006, les infrastructures ferroviaires françaises peuvent recourir aux partenariats public-privé (PPP). Toutefois, deux de leurs caractéristiques combinées entre elles, rendent très spécifiques la contractualisation puis la gestion sous forme de PPP:
- La taille hors norme des investissements ferroviaires d’abord. A titre d’exemple, la ligne à grande vitesse Sud-Europe-Atlantique a un coût estimé de l’ordre de 5 milliards d’euros soit 5 à 10 fois plus que les plus récents projets autoroutiers…
- Le cadre institutionnel et réglementaire du réseau ferroviaire français ensuite. Il est à la fois récent (Réseau Ferré de France est un Etablissement Public Industriel et Commercial -EPIC- créé en 1997), complexe et encore mal connu de certains partenaires. C’est pourquoi, ces derniers seront d’autant plus vigilants quant à la répartition des risques, la durée du contrat et les garanties afférentes. Un équilibre est à trouver pour chaque projet entre les différentes parties prenantes.
Le défi consiste donc à inventer des modalités contractuelles qui tiennent compte à la fois des spécificités du secteur et des attentes des partenaires potentiels, tout en conservant une répartition des risques équilibrée et durable.
Sites utiles
Les rencontres RFF sur les PPP ferroviaires du 4 juillet 2006
Le rapport d’activité 2006 de la Mission d’Appui à la réalisation des PPP
Les partenariats public-privé au service des pays en développement
Comme l’ont souvent rappelé les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) et le Pacte mondial, la réduction des inégalités entre les pays passe par la réalisation d’infrastructures de base dans les pays en développement, dans les secteurs des transports, de l’eau, de l’environnement, de l’énergie, de la santé…Les investissements nécessaires sont donc colossaux et ne pourront qu’être partagés entre secteur public et privé, tant au niveau national que multinational.
Les partenariats public-privé (PPP) sont un outil capital mais sous utilisé dans les pays en voie de développement pour cinq raisons :
- les approches des interlocuteurs publics et privés restent très éloignées et les empêchent de se comporter en véritables partenaires à part entière ;
- l’absence de cadre légal ;
- la capacité pratique du partenaire public à négocier le partage des risques (le partenaire privé n’a pas à assumer le risque politique notamment) ;
- le coût de l’assurance contre le risque « pays » ;
- les investissements devraient être le plus souvent pensés au niveau de la région et non pas du seul pays.
La France, de par son histoire et sa place dans le monde, a un rôle moteur à jouer. Les PPP doivent être, eux aussi, gagnant-gagnant pour les différentes parties en présence.
