Opinion : PPP : une réforme qui fait couler plus d'encre que de béton

PPP : une réforme qui fait couler plus d'encre que de béton


Les partenariats public-privé, vilipendés par les architectes, tardent à faire la preuve de leur utilité. Les Anglais eux-mêmes, pourtant montrés en exemple, s'interrogent. Si le CNOA continue d'inviter à la "vigilance", le fait est que plusieurs ministres semblent montrer peu d'enthousiasme. Explications.


En décembre 2004, le Conseil constitutionnel avait rejeté les arguments de l'opposition parlementaire socialiste qui cherchait à bloquer l’application de l’ordonnance des contrats de partenariat (Partenariat public-privé, ou PPP, pour simplifier). En juillet dernier, Manuel Valls, député PS de l’Essonne, exprimait de nouveau la méfiance du PS vis-à-vis des PPP, pourtant officialisés depuis plus d'un an. "Le service public est gravement remis en cause par ces nouveaux contrats, qui offrent la possibilité aux entreprises privées de financer, construire et même exploiter des équipements publics ou des services. C'est la qualité, la sécurité et l'égal accès au service public qui sont mis à mal par cette réforme. C'est aussi la transparence dans la gestion publique qui risque d'être affectée, à l'heure où la confiance entre élus et citoyens se doit pourtant d'être rétablie", expliquait-il.

Une montée au créneau sans risque pour le député tant le gouvernement se trouve aujourd'hui fort marri du piètre impact de l'une de ses mesures phares. En juin 2004, le gouvernement n'avait pourtant pas d'état d'âme, malgré la fronde, entre autres, des architectes. Selon lui en effet, les avantages de cette nouvelle procédure étaient clairs puisque il assurait dans un communiqué que les PPP «ont produit des résultats intéressants dans d'autres pays de l'Union européenne en mettant l'innovation, l'ingénierie financière et la capacité de gestion du secteur privé au service d'une gestion publique plus efficace et plus économe». De fait, Alain Madelin, ancien président de Démocratie Libérale, député UMP et initiateur de cette réforme, se réjouissait que cet «outil» permettra de «réaliser des équipements en plus grand nombre, plus rapidement et de meilleure qualité».

Plus d'un an plus tard, un seul contrat en PPP a été signé, un contrat concernant l'éclairage public de la commune d'Auvers-sur-Oise, 7.000 habitants. Ce qui, question prestige, n'eut pas l'heur d'intéresser les responsables en communication des ministères concernés. Qui plus est, les "résultats intéressants dans d'autres pays de l'Union européenne" doivent également être relativisés. En effet, en juin 2005, le gouvernement britannique décidait de geler, après dix contrats PFI (Private finance initiative), la construction de prisons selon ce dispositif. Or ce sont ces fameux PFI qui avaient servi de modèle aux PPP français. Les PFI ayant été créés en 1992, il est donc permis de penser que les Anglais ont pris cette décision en connaissance de cause.

Fin août 2005, le Commissariat général du plan enfonçait le clou. Dans un long rapport, les auteurs constatent que "[les PPP] suscitent un certain nombre d’inquiétudes chez leurs utilisateurs potentiels (collectivités publiques, entreprises, conseils privés), faute de décisions contentieuses, et compte tenu de la forte technicité de la procédure d’évaluation qui précède leur passation : elle doit attester de l’urgence ou de la complexité justifiant le recours à cette solution contractuelle d’une part, et établir que le contrat de partenariat constitue pour le projet en cause une modalité préférable à la régie et/ou aux autres contrats administratifs en termes de coût global, de performance et de partage des risques". Certes, ils expliquent dans la foulée que "cette inquiétude n’empêche en rien un intérêt notable pour la réforme" mais cela ressemble à une formule de politesse quand la suite semble démontrer à quel point "l'inquiétude" des collectivités locales semble fondée.

Ainsi, l'étude préalable destinée à montrer le caractère urgent ou exceptionnel d'une opération s'avère d'emblée, selon eux, "difficile à réaliser". La communauté d'agglomération de Moulins peut en témoigner qui a vu son projet de réalisation d'un atelier-relais pour dirigeables retoqué par le Conseil d'Etat en juillet 2005 puisque l'ouvrage ne présentait "eu égard à la destination de l’ouvrage, à ses dimensions, à sa structure et à la nature des matériaux mis en œuvre, des difficultés techniques particulières justifiant le recours à la procédure propre aux marchés de conception-réalisation".

Les autres difficultés relevées par le commissariat au plan n'étonneront pas les détracteurs de la première heure des PPP. En voici quelques-unes :
- le doute quant aux innovations qu’apporte le CP par rapport à la DSP ;
- les craintes liées à la transcription comptable des opérations réalisées en Contrat de Partenariat (alors que la conduite de l’acte II de la décentralisation comporte déjà une part d’incertitude budgétaire) ;
- les risques juridiques en lien avec leur passation ;
- les asymétries d’information entre collectivités publiques et partenaires privés ;
- la crainte d’une évasion des compétences locales du fait de l’externalisation des missions ;
- enfin, les déficits d’information, de pédagogie et d’exemplarité par l’État.
Sans compter la crainte pour les acteurs locaux d'être dessaisis des projets, que la qualité architecturale soit le cadet des soucis des investisseurs, etc. Le rapport note enfin que les collectivités "préfèrent simplement les formes plus traditionnelles du type bail emphytéotique administratif, crédit bail, location avec option d'achat…". Le Viaduc de Millau, n'en déplaise à Alain Madelin, n'eut nul besoin de PPP pour être construit.

Les collectivités locales suivent enfin avec intérêt les péripéties d'un contrat de trente ans entre la Lyonnaise des eaux et la Communauté urbaine de Bordeaux (CUB) qui a, apparemment, tourné à l'avantage de la première au détriment des contribuables de la seconde. En effet, des associations de consommateurs évoquent, sur la foi d'un audit extérieur, "un trop perçu par la Lyonnaise des eaux de 29,3 millions d'euros en sept ans". Faut-il donc s'étonner que nombreux soient les acteurs locaux qui s’interrogent sur les "intérêts économiques et financiers de la réforme" ?

Malgré tout, ou à cause de, toujours est-il que Thierry Breton, ministre de l'Economie, a demandé début août à "dix ministères d'identifier au moins trois projets réalisables dans les meilleurs délais sous forme de contrat de partenariat", annonce Le Moniteur (édition du 13 septembre 2005), un volontarisme qui précédait de quelques jours la publication du rapport du Commissariat au plan. Coïncidence sans doute. En clair, puisque les collectivités locales restent dubitatives, c'est aux services de l'Etat, via ses ministères, de montrer l'exemple. La question demeure cependant : pourquoi ces derniers ont-ils attendu l'injonction du ministre de l'Economie pour découvrir – au bout de seize mois – les incomparables vertus des PPP ? Le ministère de la Défense a donc annoncé début septembre qu'une gendarmerie en Haute-Garonne sera réalisée dans le cadre d'un PPP. Investissement : 1,6 million d'euros HT. Ouf, voilà enfin cette réforme bien engagée.